一、引言
“罗兴亚族”问题的根本是“罗兴亚”穆斯林与缅甸佛教徒的冲突。“罗兴亚人”是来自孟加拉地区的穆斯林，是缅甸目前最大的一个穆斯林群体，也是一个无国籍、无民族身份的特殊群体。造成“罗兴亚族”不被承认的原因由来已久，且较为复杂，涉及历史、民族、宗教等多方面因素。英国殖民缅甸后，起初用宗教统计法分别计算佛教和伊斯兰人口时，“罗兴亚人”得到了合法公民地位，但19世纪末，英国在殖民地推行以语言为核心的民族识别，这一方法实施使得印欧语系的“罗兴亚族”被排除在缅甸135个民族外。自此之后，军政府上台，出台的《缅甸公民法》正式将“罗兴亚族”排除在外，并采取军事行动进一步镇压“罗兴亚族”。在动乱中，“罗兴亚人”从1977年至今，开始不断在“逃往孟加拉——被遣返回若开邦——再逃离——再遣返”的过程中循环，随着难民人数日益增多，各方面的冲突也愈加激烈。
二“罗兴亚族”问题态势呈现
2017年10月，缅军在若开邦北部对“罗兴亚救世军”实施清缴后，爆发若开邦“罗兴亚族”最大规模逃亡，“罗兴亚人”主要逃往了孟加拉国、印度西孟加拉邦、泰国等地。5月孟加拉国官方公布数据显示，保守估计，此次事件发生后逃至孟加拉国的难民人数达到90万人。“罗兴亚族”问题表面上是人道主义危机，实际上对整个区域而言，是重大的政治和安全问题。直至今日，“罗兴亚人”问题仍在发酵。
（一）缅甸政府与“罗兴亚族”相互指责
缅甸政府和“罗兴亚族”在不断指责中演化出极端的民族主义情绪，使问题进一步恶化。理清双方互相指责所在有助于更客观的看待事件。
1.缅甸指责“罗兴亚”
缅甸认为“罗兴亚人”是在英国殖民期间被征调到缅甸若开邦做苦工的，原属于孟加拉国的穆斯林，并无“罗兴亚族”说法，是孟加拉国的非法移民为了留在缅甸获得合法身份编造的民族。由于信奉伊斯兰的“罗兴亚人”涌入，与缅甸佛教徒产生摩擦，导致当地治安出现动荡。缅甸时有报道“罗兴亚”穆斯林暴力损毁当地佛堂、打劫闹事。而且“罗兴亚人”由于信奉的伊斯兰教义是禁止终止妊娠或堕胎，所以 1948年貌多镇区“罗兴亚人”只占当地人口的30%到2016年的占比90%。这样无节制的生育使得“罗兴亚”人口迅速扩大并不断向若开邦腹地扩展， 引起缅甸政府担忧。
“罗兴亚族”中的“罗兴亚救世军”（ARSA）在2017年8月袭击了缅甸若开邦30余个边防警局，后缅甸政府召开新闻发布会，将事件定性为“恐怖袭击行为”，认定ARSA为恐怖组织。据国际特赦组织的报告，ARSA成员在此期间还对若开邦印度教的20名男子，10名妇女和23名儿童，其中14名未满8岁进行屠杀和虏获，强迫妇女改信宗教与其成员结婚。
2. “罗兴亚”指责缅甸
“罗兴亚族”把在缅甸的家园形容成是“露天监狱”，把缅甸政府对他们的暴行称作是“种族清洗”。在缅甸吴奈温政府时期开始“罗兴亚人”不能再被录用为公务员和军人，不能随意经商，不能随意新建修缮清真寺，甚至无法获得公民身份，享受基本公民权利。这些政策的长期后果导致了“罗兴亚人”文盲率高、阶级固化等。而短期的如白喉疫情等问题也未能及时有效的予以干预，导致疫情在社区里蔓延形成恶性闭环。这样非人的生活环境加上军政府进一步镇压暴行，如烧毁村庄和庄稼，杀害牲畜，性暴力，酷刑以及轰炸等，迫使“罗兴亚人”踏上逃往之路。据统计（见图2），若开邦“罗兴亚族”村共有214个居住点被部分损毁，178个居住点几乎完全被摧毁。在缅甸政府发动镇压的第一个月（2017年9月）就有6,700名“罗兴亚人”死亡。截至2018年8月18日路透社报告显示估计有2.5万“罗兴亚人”被杀害，1.9万罗兴亚妇女和青少年遭到强奸。
（二）国际社会高度关注
目前，有90多万罗兴亚人住在孟加拉国东南部考克斯巴扎尔以南的34个难民营里，那里是世界上最大的难民聚居地。汤森路透基金会的Naimul Karim今年3月到孟加拉国难民营采访后比喻：“那就像一个动物园，人们只是被喂养和成长，没有教育，没有未来，有些难民已近在这里生活了几十年。”难民营中就像一个没有希望的死循环，没有教育、医疗导致贫穷、无知、疾病肆虐进一步加剧情况恶化。这样大型的人道主义危机引起了国际社会高度关注。
1.以美国、欧盟为代表的多国政府向缅甸进行制裁。
美国和欧盟都对缅甸政府在军事行动中过度使用武力，伤及无辜导致难民潮表示谴责，并采取实质性行动对缅甸进行制裁。如2017年12月美国财政部外国资产控制办公室宣布对缅甸西部军区司令貌貌梭实施资产冻结，而后紧接着对在若开邦侵犯人权的缅甸高级官员进行经济制裁和旅行制裁，停止与缅甸军方进行军事合作。2018年4月欧盟决定扩大对缅甸武器禁运范围，禁止与缅甸军事训练，并对侵犯人权的军官实施旅行禁令和资产冻结，2019年“罗兴亚”问题越发严峻，欧盟5月决定延长对缅甸的制裁。
2.以联合国为代表的国际组织对“罗兴亚难民”进行人道主义救援
联合国国际移民组织（IOM）和联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）一再重申他们寻求为孟加拉国的“罗兴亚”难民提供解决方案，并帮助他们安全和有尊严地回家的承诺。联合国在“罗兴亚”难民营中充当了解决问题的中坚力量。人权理事会多次派遣若开邦事件的事实调查委员会，对若开邦实况从第三方角度进行调查。还在难民营中设立救援中心，为“罗兴亚”难民提供食物，修缮住所和基本教育和保健，联合“罗兴亚人”成立保护妇女儿童组织。联合国人权理事会对“罗兴亚”问题表示严重关切，呼吁国际社会加大力度支持联合国的联合应对计划。
3.中国建议从根本上解决“罗兴亚族”问题
缅甸乃至东盟都与中国在政治、经济、社会文化上有密切来往，“罗兴亚族问题发展至今，中国也同样收到了不少负面舆论的声音。中国国外交部长王毅表示：“这一问题有着复杂的背景，只能通过孟缅双方友好协商妥协解决，国际社会应为此营造必要条件和良好环境。
中方建议分为三个阶段，第一阶段是实现现地停火，恢复稳定秩序。第二阶段是各方及国际社会共同鼓励缅孟双方保持和加强沟通，通过平等友好协商尽快找到解决问题的可行途径。第三阶段是直面问题根源，探讨治本之策。中方认为，贫困是产生动荡和冲突的根源，若开邦虽有着丰富资源，但发展仍然滞后。呼吁国际社会加大对该地区摆脱贫困的支持和投入，以脱贫带动发展，以发展实现稳定。中方愿在这方面作出自己的贡献，发挥应有的作用。”缅甸也回复感谢中国对缅甸和平进程和若开邦问题的不断理解和支持。缅甸作为中国“一带一路”倡议的重要参与国，特别是若开地区处于中缅双边贸易关系中重要位置。中国不仅加大对“罗兴亚”难民的人道主义援助，也在积极建设中缅经济走廊，尽快启动皎漂经济特区建设项目，从根本上帮扶和解决若开地区的矛盾。
三.国际舆论压力影响下东盟的应对节奏
（一）东盟被指责在“罗兴亚族”问题上“无作为”
东盟政府间人权委员会成员在马尼拉举行的第31届东盟峰会结束后表示，东盟领导人未能正视缅甸若开邦持续危机的根源，对东盟的信誉构成了打击。外界评论：“人们对东盟的期望非常低。东盟因无力解决困难问题而臭名昭著。面对在后院发生的种族清洗和反人类罪行，东盟继续未能采取果断行动。”
东盟作为一个区域协调机制，在处理“罗兴亚”问题上，一直以《东盟宪章》的不干涉成员国的内部事务为由，被国际社会诟病是为保护缅甸和推卸责任的借口。随着国际舆论不断增大，也凸显了东盟制度的局限性，东盟采取的是协商一致的决策方法，没有集中的权威机构，没有惩罚条款，也没有执行机制。无疑这将会造成东盟在“罗兴亚”问题上的无力作为。新加坡总理李显龙对此也表示:“这是东盟国家都关注的问题，但东盟无法进行干预，也无法推动结果。”
（二）菲律宾、印度尼西亚、马来西亚推动东盟对“罗兴亚族”的救援
菲律宾是东盟少数签署《联合国日内瓦难民公约》的国家之一，虽然没有直接参与“罗兴亚”难民救援中，但总统杜特尔特早在2015年4月曾表示愿意接收3000名“海上乒乓球难民”，为其提供避难所。甚至在2019年2月， 据菲律宾当地新闻报道，杜特尔特愿意为“罗兴亚”难民提供菲律宾公民身份。
由于宗教和迫于菲律宾抢先一步的救援行动等原因，印度尼西亚总统佐科和马来西亚总理马哈蒂尔曾多次在正式和非正式会议上谴责缅甸对“罗兴亚族”暴行。2015年5月马来西亚和印度尼西亚同意愿意让8000名海上滞留难民进入，提供临时住所（前提是一年内必须完成遣返和安置）。东盟人权理事会(APHR)成员，印度尼西亚众议院议员Eva Kusuma Sundari表示：“现在是东盟搁置其具有破坏性的‘不干涉内政'政策并采取真正行动的时候了。”
在菲律宾、印度尼西亚、马来西亚成员国与国际舆论推动下，东盟承诺向“罗兴亚”进行人道主义救援并采取积极措施。
（一）外界针对评估报告的主要指责点
1．人数。评估报告中说明需要从孟加拉遣返的难民约50万人，这与孟加拉国和联合国组织预计的90万—120万人数有巨大悬殊。
2．称呼。估报告中未使用“罗兴亚族”称呼，而是用“穆斯林”。这被诟病被显然是为了取悦缅甸政府，包庇组织成员的做法。
3．时间。评估报告中预计两年时间完成逃往孟加拉国的难民，但据以往难民遣返经验这远远不够。
4．安全。关于评估报告中的遣返完全是东盟和缅甸的一厢情愿，并未咨询过滞留在孟加拉国的“罗兴亚人”，也未就遣返后的安置工作展开说明。这不利于难民自愿、安全、有尊严地遣返回缅甸。匆忙的遣返导致的仍然是更多的死亡和再一次的逃亡。
5．追责。评估报告未提及缅甸安全部队对“罗兴亚族”实施的暴行，未对大规模难民潮的起因进行问责。且2019年上半年双方仍有100多起冲突，这些报告竟然丝毫未提。
（二）东盟对报告的回应
对于这些指责，在6月14日“缅甸若开邦遣返工作初步需求评估报告”吹风会上，东盟人道主义救灾协调（AHA）中心负责人通报了今年5月4日至13日该中心应急评估小组对若开邦遣返工作开展的初步评估情况，建议在接待和安置中心能力建设、信息发布和基本服务提供三方面开展合作。
