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楼主(阅：63926023/回：0)“建而不交”：冷战前期的中国与印尼关系【下】
三、 中国与印尼外交关系正常化的曲折过程 中国和印尼双方同意建交后，两国政府对建交的后续事宜都表现得积极主动。1950年5月31日，周恩来复电表示接受两国交换外交使节，提议两国互派大使。互派大使就意味着建立大使级外交关系，对此哈达在6月9日给予了积极回应，表示印尼政府亦认为“两国的外交关系应为大使格”，并同意中国政府任命王任叔为驻印尼大使。但哈达同时指出，“一俟我政府准备停当，当将被任命为印尼驻北京大使姓名提请贵政府同意”。哈达的答复意味着，印尼暂时无法派遣驻华大使，而恰恰是在互派大使这一环节，中国与印尼之间出现了问题。 中国与印尼建交后，中方迅速选定王任叔为驻雅加达首任大使。王任叔笔名“巴人”，1925年加入中国共产党，后辗转在中国香港、新加坡和印尼等地从事革命工作，1947年被荷兰政府驱逐出境，回到中国。王任叔的任命建议，是由印尼政府提出的。中国与印尼建交后，苏加诺向周恩来提出希望选派王任叔担任中国驻印尼大使，随后获中国政府同意。1950年8月14日，王任叔在印尼总统府正式向苏加诺递交国书，成为中华人民共和国成立初期中国政府外派的少数文人大使之一。 与中国政府积极派遣大使的举动相比，印尼的反应显得较为“懈怠”，迟迟未任命驻华大使，导致两国关系处于一种“不对等”的状态。印尼政府虽主动提出建交，却对社会主义国家存有戒心。在与苏联、波兰等国建交后，印尼都以各种理由推迟派遣大使，对中国也不例外。建交后，印尼政府与中国刻意保持距离。中国在雅加达的大使馆建立后，印尼直到1950年11月17日才任命伊沙玛蒂（Isak Mahdi）为驻华临时代办。与此同时，对于中国政府提出的在印尼增加领馆一事，印尼政府百般拖延，表示要“等待华侨人数登记完毕，才肯决定”。但实际上，主要原因是印尼部分政治势力对共产主义持疑惧态度。印尼国会外交委员会主席覃文南公开表示，因“共产主义的本质，所以仍抱观望态度”。甚至印尼总统苏加诺也怀疑华侨中的共产党人“通过上海和驻雅加达大使提供的黄金，资助泗水和其他地区的肇事者”，甚至还极力搜集中国干涉其内政的证据。 苏加诺总统对中国不信任的背后，是印尼国内强大的反共势力。印尼独立后，印尼共产党虽然重新恢复政治活动，但马斯友美党（Masumi）、伊斯兰教士联合会(Nahdlatul Ulama)两个伊斯兰政党奉行坚决的反共政策，并且长期在议会中占据优势，哈达之后的两届内阁都是由马斯友美党人主导的联合内阁。出于维护政党合作的考虑，印尼政府在处理对华关系时必须考虑反共政党带来的政治压力。1950年9月上台的纳席尔（Mohammed Natsir）组阁时就曾因席位分配问题一度陷入僵局，联合内阁成立后，仅马斯友美党人就占据了包括外交部部长在内的四个职位。纳席尔之后的苏基曼（Sukiman Wirjosandjojo）政府，虽然也表示要“为了和平而采取独立和独立的外交政策”，但在内阁安排方面也存在与前任类似的情况。在新组建的内阁中，外交部部长的职务再次被马斯友美党人垄断，而两个伊斯兰政党共占据五个内阁职位，优势明显。反共力量在印尼政治舞台占据主导地位，严重影响了印尼与中国等社会主义国家关系的正常发展。 除此之外，对美国的过度依赖也直接干扰了中国与印尼关系的正常发展。印尼的独立是依靠美国的支持实现的，1950年前后又先后接受了美国提供的4000万美元援助和1亿美元贷款。除国内经济发展外，印尼在外交领域也多次依赖美国的支持。在西伊里安（West Irian）领土争端中，荷兰拒绝移交该地区的主权，印尼政府希望美国政府向荷兰施压，帮助其收复西伊里安，完成国家统一。在加入联合国问题上，美国阻止台湾当局在安理会投反对票，印尼才顺利成为联合国的一员。过度依赖美国的后果是，印尼政府尽管不愿放弃“独立自主”的外交姿态，但在实际行动上却不得不适当向美国靠拢，这一点在其对华关系上得到了充分体现。 首先，朝鲜战争期间印尼政府被迫追随美国实施对华战略物资禁运。印尼政府在朝鲜战争中保持中立，拒绝联合国军的军舰在印尼港口进行补给和维修。但在对华战略物资禁运上，印尼因美国的外交压力被迫做出让步。印尼政府曾考虑投票反对实施对华禁运，在国会中负责外交事务的覃文南曾表态，“作为一个执行独立外交政策的印尼，必须将原料卖给中华人民共和国”。但在联合国投票表决前三天，美国国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)与美国驻印尼大使科克伦轮番对印尼政府官员进行“劝服”。次日，印尼外长苏巴约（Ahmad Subardjo）的态度即出现明显转变，表示如果决议最终通过，印尼将服从禁运决议。结果正式投票时，印尼选择了弃权票。由于对华禁运的决议最终获得通过，印尼也成为对华实施战略物资禁运的43个国家之一。 其次，为迎合美国在亚洲的反共战略，尤其是美台特殊关系，印尼政府在国内打压亲共的爱国华侨。1951年8月，印尼政府未宣布明确理由即对左翼人士进行抓捕，1.5万无辜者被捕入狱。在这次反共浪潮前后，包括报业人员在内的左翼华人遭到政府迫害，印尼华文报纸《生活报》主笔王纪元被驱逐出境，《生活报》社长黄周规、《生活周报》主编郑楚耘等被捕入狱。王纪元被俘后，中国驻印尼大使馆曾多次派人交涉，但未能抑制印尼的反华活动。1951年10月，印尼国内还发生了检察官起诉亲华的华文报刊的事件。1951年10月3日，印尼《生活报》、《新报》和《民主日报》全文刊登了中国华侨事务委员会主席何香凝的国庆广播词，内容包括中华人民共和国成立后取得的成就，以及对蒋介石集团的抨击，她鼓励华侨“揭穿蒋匪帮的一切卖国害侨的罪行”。结果这三家报刊遭到起诉，理由是它们在印尼本土与台湾当局开展舆论斗争，影响了印尼的“秩序和安宁”。 中国与印尼建交后，两国关系却陷入“建而不交”的尴尬局面，这是中国政府不愿看到的结果。在1951年中国确立的外交方针中，印尼被中国政府视为要“保持友好关系”的第一类资本主义国家。这类国家包括印尼、缅甸、印度和阿拉伯联盟国家，以及曾经或者仍旧依赖帝国主义的其他国家。这些国家在一些场合支持中国，中国政府希望他们“为我所用，同时进一步加剧他们与帝国主义宗主国之间存在的矛盾”。 与中国政府希望“保持友好关系”的态度相比，印尼政府的姿态显得并不友好。1951年中期以后，中国与印尼之间的问题日益增多，甚至出现了印尼政府拒绝中国外交人员入境的情况。1951年7月26日，中国驻雅加达总领事何英和驻其他领馆的职员等19人，乘船前往雅加达。次日，印尼外交部突然通知中国驻印尼大使馆，只准持有外交护照的何英总领事等3人上岸，拒绝其余16人入境。印尼外交部宣称，“不准他们登陆，系因政府对他们到达‘未先’得到通知，这批人员大都是翻译员及行政人员”。印尼政府此举是对中国存在猜疑的集中体现，但同时也是在展示一种反华姿态。美国政府也不断向印尼政府灌输反华思想，美国驻印尼大使科克伦曾“提醒”苏加诺，要警惕中国大使馆利用印尼的两百万华侨作掩护从事非法活动。 1951年11月，中国政府决定召回驻印尼大使王任叔，中国与印尼关系的前景更加暗淡。王任叔被召回，不排除是中国政府摆出的外交姿态。由于印尼在建交一年多以后仍未派遣驻华大使，且对华态度不友好，因此中国召回大使以示不满，也在情理之中。1952年1月，王任叔被召回国后，由钟庆发参赞担任中国驻雅加达大使馆临时代办，双方外交关系事实上降至“代办”级别。 中国与印尼关系出现倒退后，印尼苏基曼政府继续追随美国的反共路线。为进一步获得美国的援助，苏基曼政府在1952年初与美国秘密签署《科克伦—苏巴多协定》(Cochran-Subarjo Agreement)，该协定是在美国《1951年共同援助防卫管制法》（Mutual Defense Assistance Control Act of 1951）框架下签署的。按照法案规定，受援国须确保援助不仅用于维护本国防务，同时要致力于巩固整个自由世界的防务力量。协定的签署意味着印尼放弃“独立自主”的外交原则，与美国结成了事实上的军事同盟关系。但该协定内容被公开后，因国会的反对未能获得批准，苏基曼政府也被迫下台。《科克伦—苏巴多协定》的夭折证明，“独立自主”的外交政策在印尼具有根深蒂固的政治基础，尽管印尼在经济、外交方面都严重依赖美国，但大多数印尼人仍然不能接受公开与美国结盟。 美国与印尼结盟失败，意外地为中国与印尼关系的改善提供了契机。鉴于国内出现压倒性的质疑声，苏基曼政府一方面否认已经在军事协定上签字，另一方面在新公布的1952年外交计划中，增加了与社会主义国家关系的分量。1952年2月，印尼政府宣称，驻苏联和中国大使的人选已经确定，驻北京大使派出后，伊沙玛蒂代办将被调回国任职。与此同时，印尼政府还决定加强与社会主义国家的经贸关系，派遣观察团参加在莫斯科举行的国际经济会议。由于亲美政策导致的来自国内的巨大政治压力，苏基曼政府不得不通过发展与社会主义国家的友好关系，来彰显对“独立自主”原则的坚持，避免被反对者进一步抨击。 但是苏基曼政府的补救措施未能扭转其倒台的命运，由韦洛坡（Wilopo）领导的联合内阁于1952年4月上台。韦洛坡政府再次强调，不愿卷入冷战冲突，表示要“极力设法使印尼不致为足以将印尼拉进任何正在有矛盾的集团的问题所约束”。韦洛坡执政时期，中国与印尼关系并无实质进展，但已表现出改善的迹象。新政府上台次月，印尼外长慕加多（Moekarto Notowidigdo）即在国会的报告中明确表示，“在实行积极的独立自主的外交政策中，亦亟须与苏联及中华人民共和国有良好的关系。为此政府迅将在莫斯科设置外交代表，同时并派大使前往北京”。印尼政府的表态再次证明，印尼与中国关系是其处理与社会主义国家关系的一部分。1952年7月，印尼政府表示向北京派遣大使一事“原则上已获同意”。1953年1月下旬，印尼政府向媒体宣布，决定派遣情报部部长莫诺努图（Arnold Mononutu）出任驻北京大使。但至韦洛坡下台，印尼政府向中国派遣大使的工作并未完成。 中国与印尼互派大使，直到阿里（Ali Sastroamidjojo）上台后才得以实现。1953年7月，左翼民族主义者阿里出任印尼总理，开始对外交政策进行调整。阿里在“独立自主”的基础上，提出要实行“不结盟”的外交政策，强调不与任何集团结盟的立场。阿里政府努力摆脱印尼以往的亲美姿态，努力发展与社会主义国家的关系，这为中国与印尼“建而不交”状态的结束创造了前提。另外，此时印尼国内面临严峻的经济问题，也促使其主动改善与中国关系。朝鲜战争期间，印尼依靠向联合国军出口橡胶、石油等战略资源，取得了短暂的经济繁荣，橡胶贸易的世界份额一度高达51.9%。但从1952年开始，印尼的橡胶出口量不断下降，印尼政府的禁运政策也因此承受着巨大政治压力。为此，韦洛坡政府不得不在国会的答辩中强调，“正努力设法消弭一切因禁运引起的困难”。而印尼政府就业事务部部长苏洛梭（R.P Soeroso）直接在国际场合抨击美国的禁运政策，呼吁与中国发展贸易。显然，扩大对外贸易是印尼政府必须要考虑的现实利益问题，也是其改善对华关系的重要驱动力之一。 印尼外交政策的调整，恰逢中国政府酝酿“和平统一战线政策”之时。朝鲜战争后国际政治环境的变化，促使中国政府主动加强与民族主义国家的关系。中国政府认为，民族主义国家虽然属于资本主义世界，但它们不参加战争并要求中立是有可能的，而东南亚国家与帝国主义有矛盾，应当争取其在战争中保持中立，在和平时期同帝国主义保持距离。与此同时，中国也考虑通过发展与印尼的关系，摆脱外交孤立。1953年初，针对中国与印尼之间的物品交换问题，周恩来曾表示，“对印度尼西亚以大米换橡胶的合同已签，数量虽少，但对打破帝国主义的封锁是有利的”。 印尼与中国双方对外政策的调整，在两国关系的改善上立即得到体现。1953年8月31日，印尼政府正式告知中国政府，已任命莫诺努图为驻华特命全权大使。同年10月28日，莫诺努图拜见毛泽东并递交国书。在与中国建交两年半后，印尼向中国释放出积极信号，完成了首任驻华大使的任命和派遣。莫诺努图赴北京后次月，印尼即与中国签署第一个双边贸易协定。1954年11月2日，印尼与中国对敏感的华侨双重国籍问题展开初步谈判。其中，双边贸易协定列出的商品清单中，包含禁运政策规定的橡胶等战略物资，就连一向反共的马斯友美党也表示，这是阿里政府“勇敢而明确”的行动。这充分表明，现实经济利益的需要压倒了部分政治势力对共产主义的疑虑和排斥。不仅如此，印尼政府还积极响应缅甸总理吴努的倡议，支持中华人民共和国参加筹划中的亚非会议。 1954年，中国对外政策亦出现微调，积极倡导和平共处，为中国与印尼关系的进一步改善创造了有利条件。周恩来在访问印度期间明确表示，和平共处五项原则适用于亚洲的其他国家以及世界上所有国家。在同年7月7日召开的中共中央政治局扩大会议上，毛泽东提出，中国要“走出去”发展与“中间地带”国家的关系，指导方针就是“和平共处”。次日，毛泽东进一步指出，中国外交全面发展的指导方针就是“国际和平统一战线”。中国政府外交思路的变化，使得中国对印度支那、缅甸和马来亚等国的政策随之调整，中国与印尼关系也因此受益。随着印尼持续释放友好信号，如积极支持中国进入联合国、呼吁联合国取消对华禁运等，中国政府在召回大使一年多后，终于在1954年9月21日任命黄镇出任第二任驻印尼大使。11月29日，黄镇大使在独立宫向苏加诺总统递交国书。至此，中国与印尼之间“建而不交”的非正常外交状态正式宣告结束。 结语 中华人民共和国与印尼外交关系的建立，并非仅仅是双方互动的产物。台湾当局的活动以及美国的影响，使得中国与印尼建交的过程超出了双边范围。由于自身“国际”地位、政权合法性都面临严重危机，台湾当局在争取与印尼“建交”上已处于全面被动的境地。印尼选择与中华人民共和国建交，既顺应了亚洲局势的发展趋势，又可避免与一个强大的邻国对立，同时还有助于平衡国内左、右翼势力之间的冲突，这完全符合印尼的国家利益。印尼外交带有明显的实用主义和灵活性，这在印尼“拖延”通知台湾“撤馆”和1950年2月哈达给台湾的复信中得到了充分体现。 中国与印尼建交后，印尼刻意与中国保持距离，导致双方陷入“建而不交”的特殊状态，直到1954年才真正实现关系正常化。在此过程中，主导印尼对华政策的关键因素主要有两个方面。首先，印尼部分政治精英对中国的“疑惧”态度。这部分群体以马斯友美党人最具代表性，他们在印尼社会中拥有广泛影响力，通常把华侨与共产党联系在一起，因此在1951年苏基曼政府的反共活动中，受到迫害的人士包括很多亲华的华侨领袖，还有此后的中国外交人员被限制入境事件，也是印尼对中国“疑惧”的集中体现。这种“疑惧”态度一方面导致中国与印尼关系频繁波动，另一方面也使得印尼面临巨大压力，不愿与中国成为敌对关系。因此，印尼对华政策始终存在一条清晰的“底线”，即“疏远”，而非与中国“对立”。不仅在两国建交初期如此，整个冷战时期亦是如此。一个明显例证就是，1967年中国与印尼断交后，印尼外交部一直声称双方关系只是“冷冻”，而非断交，同时再次拒绝了台湾当局提出的“建交”请求，避免迁怒于中国。 其次，印尼对“独立自主”外交原则的坚持。中华人民共和国成立初期，印尼在内政外交方面过于依赖美国的支持，导致其在对华政策上不可避免地要适当迎合美国的反共战略，接连采取了有损对华关系的举动。美国政府也在幕后不断敦促印尼领导人对中国保持警惕，干扰了中国与印尼关系的正常发展。但“独立自主”原则的存在，决定了印尼对美国的依赖是有底线的。长期遭受殖民统治的历史经历，使得印尼无法接受对任何大国的依附，因此印尼不会完全追随美国的对华遏制政策，更不会彻底“倒向”美国。也正是这条底线，为后期中国与印尼关系的正常发展提供了可能性和外交空间。 相比频繁变化的印尼对华政策，中国对印尼的外交政策较为稳定。这种稳定性，是由两方面因素决定的。首先，是中国作为区域大国的国际地位。尽管在联合国的合法席位彼时仍被台湾当局占据，但中华人民共和国毫无疑问是亚洲地区的大国，并且在印尼有超过两百万华侨，中国对印尼的内政外交具有重要影响力。相反，印尼对中国的影响较弱，至少在中苏分裂前，印尼在中国对外战略中的地位非常有限，中国政府无须对印尼事务过于敏感，动辄改变政策方针。其次，是中国政府对外政策的理念以及对民族主义国家的认识。从中华人民共和国成立时毛泽东宣布愿意在平等、互利和互相尊重领土主权等原则基础上与任何外国政府建立外交关系，到1951年中国政府将印尼列入需要“保持友好关系”的第一类资本主义国家，再到后来的“国际和平统一战线”，中国对印尼政策的外交框架和指导思想虽然不断调整，却保持着高度延续性和统一性，未出现突然中断和颠覆性变化。就政策性的角度而言，由于中国长期保持对印尼友好态度，因此，1950年后中国与印尼之间非正常的外交状态，主要是由印尼的政策摆动造成的。1953年后，随着印尼积极改善对华关系和中方的积极回应，中国与印尼关系迅速实现正常化。 本文作者高艳杰，厦门大学南洋研究院副教授。 
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