一、 引言

东帝汶位于努沙登加拉群岛东端的岛国，包括帝汶岛东部和西部北海岸的欧库西地区以及附近的阿陶罗岛和东端的雅库岛。1975年后爆发内战，之后被印度尼西亚吞并。1999年8月，公民投票决定脱离印尼独立，2002年5月20日正式独立。自2011年向东盟提交成员资格后至今一直没有得到批准，仅被授予为东盟观察员国，是东南亚地区最后一个未加入东盟的国家。海峡时报评论员谴责东盟故意拖延东帝汶的加入，未能采取更具包容性的成员国政策。东帝汶的申请为何屡屡被拒，东盟以何标准吸纳新成员是不容忽视的重要研究课题。本文将梳理东帝汶加入东盟的进程，对比越南、老挝、缅甸、柬埔寨在90年代加入的进程与条件。试图探索其进程中仍需完成的任务与面临的挑战。

二、 东盟扩容标准

东盟从1967年成立至今，对成员扩容经历了由松散到严格的过程，但这期间也有矛盾之处。整理东盟关于吸纳新成员国标准进程及简述越南、老挝、缅甸、柬埔寨加入东盟进程有助于分析东帝汶面临的挑战与机遇。

1967年的《曼谷宣言》对东盟接纳新成员并没有具体的条件，只强调了“对赞成“宣言”目标、原则和宗旨的东南亚地区国家开放参与。” 1976年东盟基础性政治文件《东南亚友好条约》提出后，为谋求地区和平与稳定，加入东盟成员国都需签署该条约。1992年东盟国家在新加坡签署发布的《新加坡宣言》第八条中，对东盟组织机构进行了调整，决定每3年举行一次正式首脑会议，期间灵活举办非正式首脑会议。把“东盟秘书处秘书长”改称为“东盟秘书长”，扩大其权限，可以提出并协调和实施东盟计划。此后在一系列首脑会议进行协商后越南、老挝、缅甸、柬埔寨等印支国家相继加入东盟。2007年的《东盟宪章》对《曼谷宣言》未尽事宜做出补充，首先就是清晰吸纳新成员国的标准。

（一）《东盟宪章》关于吸纳新成员国标准

《东盟宪章》第6条为吸纳新成员国规定了4项基本条件，一是申请国必须位于地理上公认的东南亚区域；二是要得到东盟全部成员国认可；三是要同意并遵守《东盟宪章》的所有规定；四是要有能力和意愿承担成员国的义务。

第一地理上的是否处于东南亚一直是加入东盟的先决条件。第二是要得到东盟全部成员国认可，接纳事宜需由东盟首脑会议根据协调理事会的建议以协商一致方式决定。根据宪章第20条规定，协商一致是东盟的决策工具。各机构之间关系在决策中属于从属地位，首脑会议以下各机构将项目执行和监督情况向其领导人报告。第四关于申请国是能力和意愿包含签署《东南亚友好条约》、在各成员国设立大使馆，担任轮值主席国和举办东盟峰会、遵守宪章等。东帝汶在地理位置上虽然达到要求，国内经济和政治安全仍不被东盟成员所认同，特别是在各成员国设立大使馆和举办东盟峰会上显得尤为吃力。

（二）简述越、老、缅、柬加入东盟进程

上个世纪90年代，东盟急速扩容，既有成员国对新成员的加入也非一致通过，各持观点以致新成员的加入进程也各不相同。

越南在加入东盟之前，经历了南北方发展分裂的进程。社会意识形态和外交政治都与东盟政治目标相互冲突，两极格局结束后，越南为顺利加入东盟主动积极调整对外政策，“全方位，多元化”既符合国际环境变动也顺应东盟开放友好的目标。越南开始与东盟各成员国高层开始频繁来往，与新加坡、泰国、菲律宾许多双边合作得到加强。越南清晰意识到国内人力资源丰富，但缺乏投资和基础设施及自然资源，加入东盟是发展的重要一步。

老挝与越南是同时签署《东南亚友好条约》的，却在越南加入后两年才加入东盟，是四个新成员中耗时最久的。加入东盟前，老挝在冷战期间一直实行闭关锁国政治，奉行社会主义，和东盟国家几乎没有任何经济政治联系。老挝政府在上世纪90年代以“和平、独立、友好、合作”为原则，扩大对外开放，利用自身自然资源、水利资源、人力资源、旅游资源等积极参与区域合作中。

缅甸加入东盟进程是最快的，但也经历了一些阻碍。初期泰国和菲律宾认为缅甸国内政治问题会影响区域稳定，国际社会对缅甸军政府影响会影响国际对区域投资合作。但很快东盟利用不干涉成员国内政原则说服了泰国和菲律宾，东盟处于内部考虑也需要扩大组织规模以减轻对中国依赖。缅甸也利用天然气等自然资源和市场打动了东盟。

柬埔寨初入东盟时，因与泰国边境冲突还有经济落后等消极因素，泰国新加坡和菲律宾对此保留意见。但对东盟来说区域继续扩大的利益显然战胜了两国双边利益。柬埔寨加入东盟后，印尼2011年担任轮值主席国时也积极介入调解柬泰冲突。

新东盟四国在加入东盟前或都经历的国内动乱，经济社会发展程度低、工业化落后、缺乏资本建设等，与新加坡泰国等存在差距。但四国通过根据自身优势，及时调整外交政策，加强区域合作，最终加入东盟，实现共同繁荣的共同愿景。

三、 东帝汶加入是否符合东盟利益追求

东盟建立初衷是抱团应对冷战后资本主义世界体系出现的种种问题，以“东盟方式”强化作为东盟作为地区组织在东南亚地区合作中的作用。通过以“东盟中心”处理与域外过年关系。东盟发展至今似乎创造了很多“东盟奇迹”，这是各成员国抱团发展的成果。但如今52岁的东盟在吸纳新成员的目的已不再是一味壮大区域组织获取 “自由”，而是有了更多考量。本节将把东帝汶放在东盟愿景中，探讨东帝汶加入是否符合东盟利益，以反思东帝汶还需做何准备。

（一）东盟经济共同体

东盟国家国内生产总值（GDP）自成立一直呈现增长状态，预计2017-2121年间会实现3%-8%的GDP增长率。《经济学人》智库一份白皮书表示 ，经济快速增长将改变整个东盟地区的城市面貌，城市中产阶级的增加带来了新的经济机会，预计每年收入超过10,000美元的家庭数量将从2015年的3,800万增加到2030年的1.61亿。东盟经济共同体被列为东盟主要支柱，《东盟经济共同体2025年蓝图》包括五个相互关系和强化的发展目标：（1）高度融合的经济；（2）有竞争力、创新性、充满活力的东盟；（3）增强联合行与部门的合作；（4）适应力强、包容性强、以人为本的东盟；（5）全球性的东盟。蓝图将试图引领东盟有收益的融入全球经济，致力于共享繁荣目标。这些目标也可以看做是对成员国提出的基本要求。

东帝汶经历多年战乱后，在经济上与东盟现有成员国的差距十分大，被世界银行列为低收入国家，2018年GDP总额仅占老挝的25%。近年来呈现不稳定状态，2017年由于国内大选政局不稳定等原因甚至出现负增长。虽然从事农业人口占全国的40%，但只占国家GDP总额6%左右，且每公顷收入显著低于印尼和柬埔寨等国。文盲率高、失业人口多，几乎没有制造业，除石油和咖啡外，其他物资严重依赖进口。经济来源主要还是依赖于开采石油和天然气，但由于没有条件加工，只能输送到澳大利亚加工获取收入。其石油和天然气收入占国内生产总值的70％，占2010年至2015年政府总收入的近90％。2016年石油收入进一步减少引发民众对政府的怀疑。司法系统薄弱无法控制的普遍腐败仍然是对经济活动的巨大拖累。东帝汶在目前自顾不暇的情况下加入东盟，虽然以短期利益来看能在自由贸易上获利，但难以跟上东盟发展步伐。与现有成员国巨大的贫富差距会被认为是东盟经济一体化进程的绊脚石。

（二）政治安全共同体

《2025年东盟政治安全共同体蓝图》四大目标：（1）一个以制度为基础，以人民为中心的共同体；（2）一个和平、安全、稳定的地区；（3）东盟在一个活跃发展并且与外界不断扩大合作的地区中发挥中心作用；（4）加强机制建设能力和提高人民素质等。这些条件对于东帝汶来说无疑是一大堆挑战。

东帝汶在2002年独立后还经历了内乱，在2006-2013年期间在联合国特派团（UNMIT）帮助下，动乱才得到平息。2017年全球和平指数将东帝汶列为十大危险国家之一。澳大利亚、加拿大、新西兰等政府提醒到东帝汶旅行的游客应保持高度谨慎，东帝汶冲突与暴力仍然存在，包括与帮派有关的暴力，抢劫（在某些情况下是武装）和袭击。在东帝汶各地的群体之间偶尔会发生战斗事件。

目前东盟面临缅甸罗兴亚、南海等问题已经在国际社会受到许多负面压力，加入此时东帝汶带着这么多不稳定因素加入不仅是对自身的挑战，更是对东盟区域安全和国际声望的挑战，也不符合东盟政治安全共同体的构想。

（三）社会文化共同体

同样，在社会文化方面，东帝汶也难以达到东盟的目标，《2025年东盟社会文化共同体蓝图》提出六大目标：（1）人类发展；（2）社会福利和社会保障；（3）社会正义和公民权利；（4）确保环境可持续发展；（5）建立东盟身份认同；（6）缩小发展差距。

东帝汶在教育方面只有20％的学龄前儿童入学，近37％的农村青年（15-24岁）是文盲，大约70％的一年级学生不符合基本学习成果，66％的基础教育学校没有正常运转的厕所，40％的基础教育学校没有饮用水。就业方面，东帝汶人口继续以每年约2.2％的速度增长，年轻劳动力不断上升，但就业情况仍不容乐观。每天早上，许多东帝汶青少年在葡萄牙帝力大使馆附近排队处理他们的葡萄牙护照，以便他们可以前往欧洲工作。大多数年轻人去往北爱尔兰、英格兰、韩国、澳大利亚等地工作。在环境方面，由于缺乏可持续发展意识及合理的垃圾回收系统，东帝汶130万人口每天约产生70万吨塑料垃圾，大多数是投掷海洋或露天焚烧。

从整体利益出发考量，东帝汶的加入的确会让东盟有可能陷入泥潭。东盟发展至今，真正的需求或许是新成员的加入对组织是否有建设性作用。但换个角度，从各国不同意见来看。东帝汶入盟并非对组织只有负面影响。

四、东盟内部态度不一

（一）赞成，以印度尼西亚为例

东帝汶第一次提交加入东盟申请是在印度尼西亚2011年担任东盟轮值主席国时，印尼表现出友好欢迎的态度。印尼希望东帝汶加入东盟是基于（1）增强国际正面形象。1975年，在苏哈托总统的统治期间，印度尼西亚军队控制并占领了它24年。1999年，在苏哈托沦陷后，印度尼西亚允许东帝汶人民投票独立。由联合国支持的全民投票以压倒性优势获得通过，但印度尼西亚支持的民兵组织通过洗劫该国并造成众多伤亡。印尼接受东帝汶申请也是基于此理由，加入接受东帝汶加入，东盟努力实现缩小各成员国内部发展差距的承诺，将获得更多积极形象。（2）扩大区域影响力。从之前四个新成员国加入可以看出，印尼一向对新成员加入迅速扩大改区域组织的影响力表示欢迎，且印尼与东帝汶相邻，一旦东帝汶加入东盟，印尼将有可能从东帝汶市场获利。（3）东帝汶石油天然气资源也是当年印尼占领东帝汶的主要原因之一。东帝汶由于工业基础薄弱，石油和天然气都是通过海底管道输送到澳大利亚加工而获取 不公平的利益份额。

（二）反对，以新加坡为例

新加坡对东帝汶的加入一直保持反对态度，主要基于（1）贫穷不发达的东帝汶会拖累东盟一体化进程，东帝汶加入将会加大东盟内部差距。（2）2016年东盟已对东帝汶进行三项独立研究，以评估东帝汶的政治安全，经济和社会文化。但经济和社会文化均不符合东盟的基本要求。（3）稀释决策权，使决策效率更低。东盟的平等原则强调平等权利和平等责任。正如“宪章”所述，共识对东盟的决策至关重要。如果东帝汶被接受，他们也将拥有平等的权力份额。随着否决成员数量的增加，权力将被稀释。

（三）中立，以马来西亚为例

马来西亚对东帝汶的加入态度由一开始的反对到中立。马来西亚一开始也因信仰、经济等原因拒绝了东帝汶入盟申请，但东帝汶不断加深与马来西亚来往，领导人访问等活动积极与马来西亚建交。而且马来西亚是第一个在2000年4月在帝力开设联络处的国家。在东帝汶恢复独立后，该办事处于2002年5月20日成为马来西亚大使馆。东帝汶认为马哈蒂尔是一名全球和地区政治家，因为他是第一位访问该国的政府首脑。

五.展望

东帝汶想加入东盟的决心显而易见，2007年12月，前总统若泽·拉莫斯—奥尔塔重申加入东盟是东帝汶首要任务；2012年选举后，新政府重申了加入该协会的承诺。2015年，东帝汶通过东帝汶驻马来西亚大使向东盟表示，已经做好准备随时加入东盟。笔者认为，东帝汶在加入东盟进程中不必操之过急，分析利弊，抓住发展机遇，做好准备才是加入东盟才是双方受益的好事。

（一）东帝汶不必操之过急

东帝汶急于加入东盟原因主要基于（1）东帝汶物资几乎全部依赖进口，一旦加入，东帝汶在关税上将会受益。（2）东帝汶的石油Bayu-Undan被预测有可能在2027年左右耗尽。东帝汶必须另寻他路发展。东盟这个强大的新兴市场能为东帝汶提供农业帮助、吸引投资，建立制造业和打造旅游胜地，吸引东盟地区游客。

但东帝汶也应该考虑到，加入到东盟后会不会成为东盟廉价商场的倾销地？会不会被现有成员国区别对待？会不会被要求在海南问题上站队破坏与其他国家的友好外交关系？会不会因实力太弱无法承担东盟运营成本和东盟峰会召开而降低在组织中的话语权？

（二）东帝汶发展机遇

东帝汶要想加快入盟进程，首先就是发展和解决国内首要矛盾。东盟也应看到东帝汶的努力和发展成效，做出客观的评估，把东南亚最后一块土地尽快纳入东盟实现东盟成立初衷。

在实现独立后，东帝汶获得相当大的改善，人类发展指数（HDI）增加了28%，优于缅甸，老挝和柬埔寨。截至2010年至2017年贫困率下降8.1%，入学率从2007年的66%到2017年82%，儿童死亡率下降三分之二。根据经济学人智库2016年民主指数，该国在东南亚排名最为民主。鉴于该国过去的创伤，其公民已表现出致力于改善国家民主并积极参与民主进程的承诺。在过去几年中，东帝汶的官员在雅加达东盟秘书处接受东盟委员会培训，为成为东盟会员做准备。

进入东帝汶的外国直接投资（FDI）根据贸发会议发布的2018年世界投资报告，2017年的流入量为700万美元，总存量为3.39亿美元。吸引外国直接投资的主要部门是石油和天然气部门，但服务业，旅游业和农业（木材，咖啡和香草）部门也有机会。这些投资仍然对对东帝汶起不到拯救作用，东帝汶应抓住发展机遇大力发展国内旅游业和创造良好的商业环境促进投资，整改不利因素如官僚主义负担，融资可能性低，土地不安全，随意执法，缺乏熟练劳动力和腐败。不允许外国拥有土地，并对许多经济部门的投资进行筛选。创业所需的最低资本金额非常高。司法系统薄弱，严重缺乏合格人员，未能表现出独立性。腐败和裙带关系仍然是严重的问题。执法条例缺乏一致性继续阻碍私营部门的发展。